探讨《生态环境行政处罚办法》一事不二罚如何适用？

《行政处罚法》第二十九条和即将施行的《生态环境行政处罚办法》第七条第一款均规定，“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。“一事不二罚”是生态环境部门在行政处罚中必须遵守的原则之一，在适用过程中需注意以下两方面。

一、“一事不二罚”仅限缩于“罚款”类行政处罚

在我国，罚款是行政处罚的主要形式，但《行政处罚法》第九条规定了行政处罚的8个种类，包括：警告、通报批评、吊销许可证件、限制从业、行政拘留等。根据法律规定，罚款以外的种类不在“二罚”限制之列。对于某些特定的违法行为，必须同时采取多项行政处罚手段，方才足以惩处和纠正违法行为。

如，《排污许可管理条例》第四十一条规定，“违反本条例规定，伪造、变造、转让排污许可证的，由生态环境主管部门没收相关证件或者吊销排污许可证，处10万元以上30万元以下的罚款，3年内不得再次申请排污许可证。”据此，行政机关不单要处以罚款，还要“没收相关证件或者吊销排污许可证”和“3年内不得再次申请排污许可证”，相当于“一事三罚”。

再如，依据《环境保护法》第六十三条规定，对一些相对严重的生态环境违法行为，在生态环境部门作出处罚决定后，还要将案件移送公安机关，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以行政拘留。

《生态环境行政处罚办法》还规定，“同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚”。

笔者(陈建峰)认为，法律规范对于同一个违法行为有不同处罚种类的，应当并处。比如，在浙江省内环评编制技术单位违反标准或技术规范编制环评报告文件，既要根据《浙江省生态环境保护条例》第六十五条处以罚款，三年内禁止参与政府采购，又要根据《建设项目环境影响报告书(表)编制监督管理办法》第二十六条给予通报批评、信用计分等处理。

二、需要准确区分“两项处罚”和“两次处罚”

法律允许对违法行为当事人给予除两次罚款外的“两项处罚”，但并不等于允许给予“两次处罚”。

“一事不二罚”既包括不能给予当事人两次以上罚款的行政处罚，也包括不能就同一个违法行为反复启动两次行政处罚程序。行政处罚必须一气呵成、一步到位(以上一次处罚作为前提，比如移送公安机关行政拘留的除外)。

“两次处罚”有不同行政机关(上下级或不同领域的行政机关)就同一违法行为的行政处罚，也有同一个行政机关先后启动两次行政处罚程序。笔者认为，对于前者，即便罚款只有一次，出现两次通报批评、两次吊销许可证件，也是不能被允许的。有管辖权的不同行政机关对同一个违法行为都立案处罚的，应当根据《行政处罚法》第二十五条“两个以上行政机关都有管辖权的，由最先立案的行政机关管辖”。关于后者，同一行政机关对同一个违法行为作出多项行政处罚的，笔者认为，如果适用不同法律规范，应当在立案后同期作出处理，而不能在适用一项法律规范处理完毕后，再就同一违法事实适用另一项法律规范启动立案查处程序。行政机关自立案之日起，在办案规定时间内未就不同法律规范分别作出处罚的，应当视为行政机关放弃对该当事人实施其他处罚。

相关法规

1.《行政处罚法》第二十五条 两个以上行政机关都有管辖权的，由最先立案的行政机关管辖。

2.《排污许可管理条例》第四十一条 违反本条例规定，伪造、变造、转让排污许可证的，由生态环境主管部门没收相关证件或者吊销排污许可证，处10万元以上30万元以下的罚款，3年内不得再次申请排污许可证。

3.《环境保护法》第六十三条 企业事业单位和其他生产经营者有下列行为之一，尚不构成犯罪的，除依照有关法律法规规定予以处罚外，由县级以上人民政府环境保护主管部门或者其他有关部门将案件移送公安机关，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处十日以上十五日以下拘留;情节较轻的，处五日以上十日以下拘留：

(一)建设项目未依法进行环境影响评价，被责令停止建设，拒不执行的;

(二)违反法律规定，未取得排污许可证排放污染物，被责令停止排污，拒不执行的;

(三)通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物的;

(四)生产、使用国家明令禁止生产、使用的农药，被责令改正，拒不改正的。

4.《浙江省生态环境保护条例》第六十五条 违反本条例第二十二条规定，生态环境服务机构及其从业人员未按照法律、法规、标准、技术规范要求提供生态环境服务或者在有关生态环境服务活动中弄虚作假的，由生态环境主管部门或者其他负有生态环境保护监督管理职责的部门责令改正，没收违法所得，对机构处五万元以上二十万元以下罚款，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员处五千元以上五万元以下罚款;情节严重的，对机构处二十万元以上五十万元以下罚款，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员处五万元以上十万元以下罚款，有关责任人员五年内不得从事生态环境服务工作。

依照前款规定对生态环境服务机构作出行政处罚的，自作出行政处罚决定之日起三年内禁止该机构参与政府采购的生态环境服务项目。

5.《建设项目环境影响报告书(表)编制监督管理办法》第二十六条 在监督检查过程中发现环境影响报告书(表)不符合有关环境影响评价法律法规、标准和技术规范等规定、存在下列质量问题之一的，由市级以上生态环境主管部门对建设单位、技术单位和编制人员给予通报批评：

(一)评价因子中遗漏建设项目相关行业污染源源强核算或者污染物排放标准规定的相关污染物的;

(二)降低环境影响评价工作等级，降低环境影响评价标准，或者缩小环境影响评价范围的;

(三)建设项目概况描述不全或者错误的;

(四)环境影响因素分析不全或者错误的;

(五)污染源源强核算内容不全，核算方法或者结果错误的;

(六)环境质量现状数据来源、监测因子、监测频次或者布点等不符合相关规定，或者所引用数据无效的;

(七)遗漏环境保护目标，或者环境保护目标与建设项目位置关系描述不明确或者错误的;

(八)环境影响评价范围内的相关环境要素现状调查与评价、区域污染源调查内容不全或者结果错误的;

(九)环境影响预测与评价方法或者结果错误，或者相关环境要素、环境风险预测与评价内容不全的;

(十)未按相关规定提出环境保护措施，所提环境保护措施或者其可行性论证不符合相关规定的。

有前款规定的情形，致使环境影响评价结论不正确、不合理或者同时有本办法第二十七条规定情形的，依照本办法第二十七条的规定予以处罚。