重点解读《生产建设项目水土保持方案管理办法》

生产建设项目水土保持方案管理办法

第一章 总 则

第一条 为了规范和加强生产建设项目水土保持方案管理，预防和治理生产建设项目可能造成的水土流失，根据《中华人民共和国水土保持法》等法律法规，制定本办法。

第二条 生产建设项目水土保持方案编报和审批、方案实施、设施验收和监督检查，适用本办法。

第三条 水利部负责生产建设项目水土保持方案监督管理工作。

水利部所属流域管理机构(以下简称流域管理机构)根据法律、行政法规规定和水利部授权，负责所管辖范围内生产建设项目水土保持方案监督管理工作。

县级以上地方人民政府水行政主管部门负责本行政区域内生产建设项目水土保持方案监督管理工作。

第四条 生产建设单位是生产建设项目水土流失防治的责任主体，应当加强全过程水土保持管理，优化施工工艺和时序，提高水土资源利用效率，减少地表扰动和植被损坏，及时采取水土保持措施，有效控制可能造成的水土流失。

任何单位和个人都有保护水土资源、预防和治理水土流失的义务，并有权对破坏水土资源、造成水土流失的行为进行举报。

第二章 编报和审批

第五条 在山区、丘陵区、风沙区以及县级以上人民政府或者其授权的部门批准的水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办可能造成水土流失的生产建设项目，生产建设单位应当编报水土保持方案。

本办法所称可能造成水土流失的生产建设项目，是指在生产建设过程中进行地表扰动、土石方挖填，并依法需要办理审批、核准、备案手续的项目。

第六条 水土保持方案由生产建设单位自行或者委托具备相应技术条件和能力的单位编制。

开展水土保持方案审批、技术评审、监督检查的部门和单位不得为生产建设单位推荐或者指定水土保持方案编制单位。

第七条 水土保持方案分为报告书和报告表。

征占地面积5公顷以上或者挖填土石方总量5万立方米以上的生产建设项目，应当编制水土保持方案报告书。征占地面积0.5公顷以上、不足5公顷或者挖填土石方总量1000立方米以上、不足5万立方米的生产建设项目，应当编制水土保持方案报告表。

征占地面积不足0.5公顷并且挖填土石方总量不足1000立方米的生产建设项目，不需要编制水土保持方案，但应当按照水土保持有关技术标准做好水土流失防治工作。

第八条 水土保持方案应当包括水土流失预防和治理的范围、目标、措施和投资等内容。

水土保持方案报告书和报告表的具体内容和格式，由水利部规定。

第九条 生产建设单位应当在生产建设项目开工建设前完成水土保持方案编报并取得批准手续。生产建设单位未编制水土保持方案或者水土保持方案未经批准的，生产建设项目不得开工建设。

第十条 水土保持方案实行分级审批。

国务院或者国务院有关部门审批、核准、备案的生产建设项目，其水土保持方案由水利部审批。

县级以上地方人民政府及其有关部门审批、核准、备案的生产建设项目，其水土保持方案由同级人民政府水行政主管部门审批。

跨行政区域的生产建设项目，其水土保持方案由共同的上一级人民政府水行政主管部门审批。

第十一条 生产建设单位申请审批水土保持方案的，应当向有审批权的水行政主管部门提交申请，提供水土保持方案报告书或者水土保持方案报告表一式三份。

第十二条 水行政主管部门应当自收到全部申请材料之日起5个工作日内，依法作出受理或者不予受理的决定。

第十三条 水行政主管部门审批水土保持方案报告书，应当自受理申请之日起10个工作日内作出行政许可决定。10个工作日内不能作出决定的，经审批部门负责人批准，可以延长10个工作日，并将延长期限的理由告知申请人。

水行政主管部门可以组织技术评审机构对水土保持方案报告书进行技术评审。技术评审费用由审批部门承担并按照有关规定纳入部门预算。技术评审所需时间不计算在本条第一款规定的期限内，但不得超过30个工作日。

水利部作出生产建设项目水土保持方案报告书审批决定前，应当征求相关流域管理机构的意见。

对水土保持方案报告表，实行承诺制管理。申请人依法履行承诺手续，水行政主管部门在受理后即时办结。

第十四条 技术评审机构应当严格按照法律法规和技术标准开展技术评审，并对技术评审意见负责。

技术评审机构不得向生产建设单位、从事水土保持方案编制工作的单位收取任何费用。

第十五条 水土保持方案应当符合法律法规和技术标准的要求。

存在下列情形之一的，水行政主管部门应当作出不予行政许可的决定：

(一)水土流失防治目标、防治责任范围不合理的;

(二)弃土弃渣未开展综合利用调查或者综合利用方案不可行，取土场、弃渣场位置不明确、选址不合理的;

(三)表土资源保护利用措施不明确，水土保持措施配置不合理、体系不完整、等级标准不明确的;

(四)生产建设项目选址选线涉及水土流失重点预防区、重点治理区，但未按照水土保持标准、规范等要求优化建设方案、提高水土保持措施等级的;

(五)水土保持方案基础资料数据明显不实，内容存在重大缺陷、遗漏的;

(六)存在法律法规和技术标准规定不得通过水土保持方案审批的其他情形的。

第十六条 水土保持方案经批准后存在下列情形之一的，生产建设单位应当补充或者修改水土保持方案，报原审批部门审批：

(一)工程扰动新涉及水土流失重点预防区或者重点治理区的;

(二)水土流失防治责任范围或者开挖填筑土石方总量增加30%以上的;

(三)线型工程山区、丘陵区部分线路横向位移超过300米的长度累计达到该部分线路长度30%以上的;

(四)表土剥离量或者植物措施总面积减少30%以上的;

(五)水土保持重要单位工程措施发生变化，可能导致水土保持功能显著降低或者丧失的。

因工程扰动范围减少，相应表土剥2离和植物措施数量减少的，不需要补充或者修改水土保持方案。

第十七条 在水土保持方案确定的弃渣场以外新设弃渣场的，或者因弃渣量增加导致弃渣场等级提高的，生产建设单位应当开展弃渣减量化、资源化论证，并在弃渣前编制水土保持方案补充报告，报原审批部门审批。

第十八条 水土保持方案自批准之日起满3年，生产建设项目方开工建设的，其水土保持方案应当报原审批部门重新审核。原审批部门应当自收到生产建设项目水土保持方案之日起10个工作日内，将审核意见书面通知生产建设单位。

第三章 方案实施

第十九条 生产建设单位应当按照经批准的水土保持方案，采取水土流失预防和治理措施。

需要编制初步设计的生产建设项目，其初步设计应当包括水土保持篇章，明确水土流失防治措施、标准和水土保持投资，其施工图设计应当细化水土保持措施设计。

生产建设单位应当将水土保持工作任务和内容纳入施工合同，落实施工单位水土保持责任，在建设过程中同步实施水土保持方案提出的水土保持措施，保证水土保持措施的质量、实施进度和资金投入。

第二十条 对可能造成严重水土流失的大中型生产建设项目，生产建设单位应当组织对生产建设活动造成的水土流失进行监测，及时定量掌握水土流失及防治状况，科学评价防治成效，按照有关规定向水行政主管部门报送监测情况。

第二十一条 生产建设项目的水土保持监理，应当按照水利工程建设监理的规定和水土保持监理规范执行。

第四章 设施验收

第二十二条 生产建设项目投产使用前，生产建设单位应当按照水利部规定的标准和要求，开展水土保持设施自主验收，验收结果向社会公开并报审批水土保持方案的水行政主管部门备案。水行政主管部门应当出具备案回执。

其中，编制水土保持方案报告书的，生产建设单位组织第三方机构编制水土保持设施验收报告。承担生产建设项目水土保持方案技术评审、水土保持监测、水土保持监理工作的单位不得作为该生产建设项目水土保持设施验收报告编制的第三方机构。

第二十三条 水土保持设施未经验收或者验收不合格的，生产建设项目不得投产使用。

存在下列情形之一的，水土保持设施验收结论应当为不合格：

(一)未依法依规履行水土保持方案编报审批程序或者开展水土保持监测、监理的;

(二)弃土弃渣未堆放在经批准的水土保持方案确定的专门存放地的;

(三)水土保持措施体系、等级和标准或者水土流失防治指标未按照水土保持方案批复要求落实的;

(四)存在水土流失风险隐患的;

(五)水土保持设施验收材料明显不实、内容存在重大缺项、遗漏的;

(六)存在法律法规和技术标准规定不得通过水土保持设施验收的其他情形的。

第二十四条 生产建设项目水土保持设施验收合格后，生产建设单位或者运行管理单位应当依法防治生产运行过程中发生的水土流失，加强对水土保持设施的管理维护，确保水土保持设施长期发挥效益。

第五章 监督检查

第二十五条 县级以上人民政府水行政主管部门应当实行水土保持方案审批事项清单管理，依法公开审批范围、程序、结果，推进水土保持方案审批标准化、规范化、便利化，提高审批效率。

第二十六条 县级以上人民政府水行政主管部门、流域管理机构应当按照职责加强水土保持方案全链条全过程监管，充分运用卫星遥感、无人机、大数据、“互联网+监管”等手段，对生产建设项目水土保持方案实施、水土保持监测、水土保持监理、水土保持设施验收等情况进行监督检查，对发现的问题依法依规处理。

县级以上人民政府水行政主管部门、流域管理机构在监督检查中发现生产建设项目水土保持设施自主验收存在弄虚作假或者不满足验收标准和条件而通过验收的，视同为水土保持设施验收不合格。

县级以上人民政府水行政主管部门、流域管理机构应当建立监管信息共享、违法线索互联、案件通报移送等协同监管和联动执法制度，健全行政执法与刑事司法衔接、与检察公益诉讼协作机制，做好水土保持方案监管和监督检查工作。

第二十七条 县级以上人民政府水行政主管部门、流域管理机构应当依照有关规定加强对生产建设单位以及水土保持方案编制、技术评审、监测、监理、施工、验收等单位的信用监管;相关单位及其人员未按照规定开展工作或者在工作中弄虚作假、隐瞒问题、编造篡改数据的，依法纳入信用记录。

第二十八条 生产建设单位应当配合水行政主管部门和流域管理机构的监督检查，需要依法改正的，应当按照要求制定改正计划和措施，在规定期限内改正。

第六章 罚 则

第二十九条 县级以上人民政府水行政主管部门、流域管理机构及其工作人员在水土保持方案审批和监督检查中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的，依法给予政务处分。

第三十条 违反本办法规定，生产建设单位有下列行为之一的，依照《中华人民共和国水土保持法》等法律法规的规定处罚：

(一)依法应当编制水土保持方案的生产建设项目，未编制水土保持方案或者编制的水土保持方案未经批准而开工建设的;

(二)生产建设项目的地点、规模发生重大变化，未补充、修改水土保持方案或者补充、修改的水土保持方案未经原审批机关批准的;

(三)水土保持方案实施过程中，未经原审批机关批准，对水土保持措施作出重大变更的;

(四)水土保持设施未经验收或者验收不合格，生产建设项目投产使用的;

(五)在水土保持方案确定的专门存放地以外的区域倾倒砂、石、土、矸石、尾矿、废渣等的;

(六)开办生产建设项目造成水土流失，不进行治理的。

第七章 附 则

第三十一条 县级以上地方人民政府确定的其他水土保持方案审批部门，按照本办法的规定行使水土保持方案审批职责。

第三十二条 开发区内生产建设项目水土保持方案管理的办法，由水利部另行制定。

第三十三条 省级人民政府水行政主管部门可以根据本办法制定具体规定，并报水利部备案。

第三十四条 本办法自2023年3月1日起施行。1995年5月30日水利部发布的《开发建设项目水土保持方案编报审批管理规定》同时废止。

重点解读

一、《办法》修订的背景是什么?

生产建设项目水土保持方案是水土保持法规定的一项有效防治人为水土流失的重要制度。为了加强水土保持方案编制、申报、审批的管理，水利部于1995年出台了《开发建设项目水土保持方案编报审批管理规定》(水利部令第5号，以下简称《规定》)，对水土保持方案编报、审批的程序和要求作出了规定，对于规范和加强生产建设项目水土保持方案管理、防治人为水土流失发挥了重要作用。

《规定》实施二十多年以来，生产建设项目水土保持管理工作形势和条件发生了很大变化，需要对其作出全面修订。主要包括：一是贯彻实施新出台法律规定的需要。水土保持法、行政许可法、行政处罚法分别于2011年、2019年、2021年修订施行，对许可范围、许可条件、许可程序、事中事后监管、行政处罚等方面都作出新调整。因此，有必要依照水土保持法、行政许可法等的新规定，对《规定》进行修订。二是系统集成现行有效管理措施的需要。近年来，为落实国务院“放管服”改革精神，按照急用先行原则，根据管理需求，水利部在总结地方实践经验的基础上，制定出台了一系列生产建设项目水土保持监管规范性文件，在实践中取得了很好的成效，有必要上升为法律规范。三是解决水土保持监管新问题的需要。水土保持方案制度实施多年以来遇到了新问题，如项目运行期的水土流失防治要求不明确、水土保持方案审批行政许可缺乏有效期规定等等，亟需作出相应的政策规定。

二、《办法》修订的主要思路是什么?

此次修订的主要思路是贯彻落实水土保持法要求，以水土保持方案编报审批为重点，同时覆盖水土保持方案监督检查及设施验收各环节，系统集成现行有效的制度和要求，充分吸收有关部门和各地经验做法，对生产建设项目水土保持方案管理全过程进行系统规范，推动构建全链条全流程的监管体系。《办法》分为总则、编报和审批、方案实施、设施验收、监督检查、罚则、附则等7章，共34条。

第一章总则，明确了制定《办法》的目的和依据、适用范围、管理职责、生产建设单位责任等。

第二章编报和审批，明确了水土保持方案的编报范围、方案分类、方案内容、编报时段、分级审批、申报材料要求、受理时限、审批方式与时限、技术评审、审批条件、方案变更以及方案有效期等。

第三章方案实施，明确生产建设单位应当按经批准的水土保持方案，同步开展水土保持设计和施工，并在项目建设期间开展水土保持监测和监理工作等。

第四章设施验收，明确了水土保持设施验收时段、验收主体、验收标准、验收报备以及生产运行期水土保持管理要求等。

第五章监督检查，明确了水土保持方案审批监管、方案实施的事中事后监管、信用监管和改正责任等。

第六章罚则，明确了对水行政主管部门履职中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等行为的处罚规定和对生产建设单位违反本《办法》的行政处罚规定。

第七章附则，明确了其他部门履行水土保持方案审批职责时的要求、开发区水土保持管理办法制定、省级水行政主管部门实施细则制定、施行日期等。

三、《办法》修订了哪些主要内容?

与《规定》相比，《办法》主要对以下几方面内容作出了修订。

一是依据相关上位法规定修订的内容。按照水土保持法相关要求，调整了生产建设项目水土保持方案编报范围(第五条)，明确了生产建设单位责任(第四条)，细化了水土保持方案变更规定(第十六条、第十七条)，强化了开展水土保持监测(第二十条)、监督检查(第二十六条)等要求，对“未批先建”“未验先投”“未批先弃”“造成水土流失不治理”等法律责任作出了援引性规定(第三十条)。

二是依据现行政策规定系统集成的内容。关于水土保持方案分类(第七条)、审批方式和时限(第十三条)、技术评审(第十四条)、审批条件(第十五条)、水土保持设施验收标准(第二十三条)以及同时设计、同时施工、同时投产使用(第十九条、第二十二条)、信用监管(第二十七条)等方面的规定，沿用《水利部关于进一步深化“放管服”改革全面加强水土保持监管的意见》(水保〔2019〕160号)等文件规定。

三是根据实际工作需要修订的内容。针对当前水土保持方案管理中的新问题提出相应的政策规定，主要包括水土保持方案适用范围(第五条)、审批权限(第十条)、行政许可决定有效期(第十八条)、生产类项目运行期管理(第二十四条)等。

四、关于水土保持方案编报有哪些具体规定?

一是从编报范围来看，依照水土保持法第二十五条规定，《办法》明确，在山区、丘陵区、风沙区以及县级以上人民政府或者其授权的部门批准的水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办可能造成水土流失的生产建设项目，生产建设单位应当编报水土保持方案。

二是从编报对象来看，《办法》进一步明确了“可能造成水土流失的生产建设项目”的含义，即为在生产建设过程中进行地表扰动、土石方挖填，并依法需要办理审批、核准、备案手续的项目。三是从编报情形来看，《办法》规定，生产建设单位应当在生产建设项目开工建设前完成水土保持方案编报并取得批准手续。同时明确，水土保持方案经批准后存在5类变更情形之一的或者确定的弃渣场发生变化的，应当补充或者修改水土保持方案。需要提醒的一点是，对于新设弃渣场或者因弃渣量增加导致弃渣场等级提高的，生产建设单位应当开展弃渣减量化、资源化论证，并在弃渣前编制水土保持方案补充报告，报原审批部门审批。此外，《办法》新增了关于水土保持方案行政许可3年有效期，明确水土保持方案自批准之日起满3年，生产建设项目方开工建设的，其水土保持方案应当报原审批部门重新审核。

五、关于水土保持方案具体划分标准是什么?

《办法》明确生产建设项目编制水土保持方案分为报告书和报告表两类，即征占地面积5公顷以上或者挖填土石方总量5万立方米以上的生产建设项目，应当编制水土保持方案报告书;征占地面积0.5公顷以上、不足5公顷或者挖填土石方总量1000立方米以上、不足5万立方米的生产建设项目，应当编制水土保持方案报告表;征占地面积不足0.5公顷并且挖填土石方总量不足1000立方米的生产建设项目，不需要编制水土保持方案，但应当按照水土保持有关技术标准做好水土流失防治工作。

六、关于水土保持方案审批权限是如何规定的?

《办法》本着便于执行、方便相对人的原则，明确水土保持方案(含报告书和报告表)审批实行由生产建设项目立项部门的同级水行政主管部门审批。跨行政区域的生产建设项目，其水土保持方案由共同的上一级人民政府水行政主管部门审批。值得注意的一点是，根据同级审批规定，目前部分项目的水土保持方案审批权限会发生变化，各级水行政主管部门要做好受理把关，严格按照审批权限开展相关工作。

七、关于水土保持监督检查有哪些规定?

依照水土保持法第二十九条规定，《办法》明确各级水利部门要充分运用卫星遥感、无人机、大数据、“互联网+监管”等手段，对水土保持方案实施、水土保持监测、水土保持监理、水土保持设施验收情况进行监督检查，对发现的问题依法依规处理。同时，《办法》特别明确，各级水利部门在监督检查中发现生产建设项目水土保持设施自主验收存在弄虚作假或者不满足验收标准和条件而通过验收的，视同为水土保持设施验收不合格。

八、在推进《办法》实施方面有哪些考虑?

一是及时部署工作。指导地方结合中共中央办公厅 国务院办公厅印发的《关于加强新时代水土保持工作的意见》以及黄河保护法、黑土地保护法等的要求，切实抓好《办法》的贯彻落实。修订生产建设项目水土保持方案审批行政许可实施规范、水土保持方案审批办事指南等，全面落实《办法》关于水土保持方案审批条件、审批方式等的规定，推进行政许可标准化、规范化、便利化。

二是加强宣传解读。通过水利部网站、水土保持生态建设网等媒体，全面介绍《办法》的修订背景、修订思路和主要内容，并开展深度解读，强化社会公众水土保持理念。在面向地方水土保持监管人员的有关会议、培训班上详细解读修订后的《办法》，加深基层水行政主管部门对政策的理解，做好生产建设项目水土保持方案审批和监管工作。同时，通过政务服务平台、公众咨询等方式，及时解决生产建设单位和基层在落实《办法》中遇到的实际问题。

三是抓好督查考核。强化地方规定备案管理，指导各省级水行政主管部门严格依据《办法》精神，制定具体规定。结合常态化水土保持监管履职督查，对《办法》执行情况进行检查和指导，并纳入对各省级人民政府实施全国水土保持规划情况的年度评估。